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Quinta, 14 Março 2019
Reforma da Previdência - Primeiras impressões sobre as propostas de alterações no regime de previdência próprio dos servidores públicos (RPPS)

O anunciado déficit das contas públicas e o envelhecimento da população brasileira transformaram o regime próprio da previdência dos servidores públicos (RPPS) em pauta permanente dos sucessivos governos. Do atual e também dos anteriores. Lembre-se que houve importantes modificações nas regras constitucionais pertinentes ao RPPS em 1998 (governo FHC), em 2003 e 2005 (governo Lula) e somente não ocorreram sob a égide dos governos Dilma e Temer, por razões alheias a suas vontades políticas.

Como prometido desde a campanha que o elegeu, o governo Bolsonaro apresentou, em 20/01/2019, a Proposta de Emenda à Constituição nº 06 (PEC 06/2019), com a intenção de promover importantes modificações tanto no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) operacionalizado pelo INSS, quanto no RPPS.

Mudanças estruturais desta magnitude somente são adequadamente compreendidas após muita reflexão. Além disso, é provável que o texto apresentado sofra alterações no curso do processo legislativo. Há, inclusive, quem sustente que os governos estrategicamente propõem inicialmente uma reforma maior do que a verdadeiramente pretendida, num fenômeno que coloquialmente se passou a denominar tática do “bode na sala”. Mas ainda que se considerem tais advertências, afigura-se possível que sejam lançadas algumas palavras, a título de primeiras impressões, sobre alguns dos principais pontos da reforma da previdência, ou da “Nova Previdência”, expressão contida na PEC 06/2019 e que tem sido astutamente utilizada pelos órgãos de comunicação do governo federal.

Para fins de delimitação, não serão tratadas as propostas de alteração do RGPS, concentrando-se o texto em alguns pontos da PEC 06/2019 relativos ao RPPS, limitando-se a presente abordagem aos servidores públicos, ou seja, aos agentes públicos civis.

Em linhas gerais, percebe-se que a PEC 06/2019 pode ser dividida em dois grandes compartimentos. Um destinado aos servidores públicos ocupantes de cargos efetivos que ingressarem no serviço público a partir de sua vigência e outro destinado a regras de transição para os que atualmente já se encontram vinculados aos RPPS. Para todos, uma vez promulgada a PEC 06/2019, restaria inserido no art. 39, § 9º, da CF o “direito à previdência”, o qual seria assegurado através do RPPS decorrente da conjugação dos arts. 40, 201 e 202 da CF, passando a ser expressamente “vedada outra forma de proteção, inclusive por meio do pagamento direto de complementação de aposentadorias e de pensões”. Além disso, o art. 40, § 17, da CF passaria a estabelecer a vedação de “existência de mais de um regime próprio de previdência social aplicável a servidores públicos titulares de cargo efetivo e de mais de uma entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abrangidos todos os poderes, os órgãos e as entidades autárquicas e fundacionais, que serão responsáveis pelo seu financiamento, devendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarem por lei o funcionamento de seu regime e da entidade gestora, observados o disposto neste artigo e os critérios e os parâmetros definidos na lei complementar de que trata o § 1º”.

O presente ensaio coloca em evidência o regime o RPPS instituído pela PEC 06/2019 para os novos servidores públicos, que continuará sendo contributivo, solidário e atuarial, tem peculiaridades inovadoras.

Talvez a mais importante delas seja o fato de que o seu marco normativo será estabelecido por meio de Lei Complementar de iniciativa do Poder Executivo federal. Assim, os aspectos essenciais da Nova Previdência (benefícios, instituição do próprio regime, do fundo especial, cálculo atuarial, responsabilidade dos gestores, etc) encontrar-se-ão referidos no art. 40, § 1º, da CF somente por meio de diretrizes cujo detalhamento ocorrerá por meio de Lei Complementar, diferentemente do que ocorre atualmente, em que tais aspectos mostram-se explicitados na Constituição. As espécies de aposentadoria continuam sendo basicamente as mesmas (voluntária, por incapacidade permanente e compulsória), tal como previsto no art. 40, § 2º da proposta, embora as suas especificidades também tenham sido remetidas à Lei Complementar antes mencionada.

Há um evidente cuidado com o equilíbrio financeiro e atuarial do regime, de modo que as idades mínimas para fins de concessão de benefícios previdenciários deverão ser ajustadas quando houver aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira (art. 40, § 3º). Além disso, tal equilíbrio financeiro e atuarial passaria a ser comprovado por meio de “garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das despesas projetadas, apuradas atuarialmente, que, juntamente com os bens, direitos e ativos vinculados, comparados às obrigações assumidas, evidenciem a solvência e a liquidez do plano de benefícios” (art. 40, § 7º). Redefinem-se, também, os limites mínimo e máximo dos proventos de aposentadoria (art. 40, § 4º).

Uma alteração deveras relevante diz com a obrigatoriedade de a União, os Estados, o DF e os Municípios instituírem um sistema obrigatório de capitalização individual, o qual, nos termos do art. 201-A proposto na PEC 06/2019, observará a “modalidade de contribuição definida, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta vinculada para cada trabalhador e de constituição de reserva individual para o pagamento do benefício, admitida capitalização nocional, vedada qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo”.

O regime de previdência complementar, que já existe desde a EC 20/1998, também sofrerá alterações caso promulgada a PEC 06/2019 nos termos como propostos pelo governo federal. Fundamentalmente, passará a Constituição a dispor que tal regime de previdência complementar “será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, que oferecerá aos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida, observado o disposto no art. 202 e que poderá autorizar o patrocínio de plano administrado por entidade fechada de previdência complementar instituída pelo ente federativo, bem como, por meio de licitação, o patrocínio de plano administrado por entidade fechada de previdência complementar não instituída pelo ente federativo ou por entidade aberta de previdência complementar”.

Igualmente relevantes são as inovações propostas em relação ao custeio do RPPS. Quanto ao ponto, chama a atenção a modificação relativa ao abono de permanência. Atualmente, tal instituto significa que um servidor que tenha implementado as condições para sua inativação, mas opte por não se aposentar, faria jus a um abono equivalente ao valor de sua contribuição previdenciária até atingir a idade da aposentadoria compulsória. Pela proposta contida na PEC 06/2019, cada ente federado “poderá” instituir um abono de permanência que equivaleria, “no máximo”, ao valor de sua contribuição previdenciária. Ou seja, a critério da legislação de cada ente federado, o abono de permanência poderia ou não ser instituído e seu valor poderia ser inferior ou, no máximo, igual ao da contribuição previdenciária do servidor que implementar as condições para sua inativação, mas opte por não se aposentar.

Ainda no tocante ao custeio, o art. 149 da CF estabelece que serão instituídas “contribuições ordinárias e extraordinárias, cobradas dos servidores públicos, dos aposentados e dos pensionistas, em benefício destes, para o custeio do regime próprio de previdência social”. As contribuições ordinárias observarão os seguintes critérios: “I - a contribuição poderá ter alíquotas progressivas ou escalonadas, de acordo com o valor da base de contribuição ou do benefício recebido; II - a contribuição incidirá, em relação aos aposentados e aos pensionistas, sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social; e III - a contribuição instituída pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios não terá alíquota inferior à contribuição dos servidores da União, exceto se demonstrado que o respectivo regime próprio de previdência social não possui déficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência Social”. Já as contribuições extraordinárias observarão os seguintes critérios: “I - dependerá da comprovação da existência de déficit atuarial e será estabelecida exclusivamente para promover seu equacionamento, por prazo determinado, e em conjunto com outras medidas para equacionamento do déficit, observado o disposto no inciso III do § 1º do art. 40; e II - poderá ter alíquotas diferenciadas com base nos seguintes critérios, sem prejuízo de outros que venham a ser definidos pela lei complementar de que trata o § 1º do art. 40: a) a condição de servidor público ativo, aposentado ou pensionista; b) o histórico contributivo ao regime próprio de previdência social; c) a regra de cálculo do benefício de aposentadoria ou de pensão implementado; e d) o valor da base de contribuição ou do benefício recebido”. Além disso, há a possibilidade de, excepcionalmente e nos termos da Lei Complementar de que trata o § 1º do art. 40, ser prevista por lei do ente federativo a ampliação da “base das contribuições extraordinárias dos aposentados e dos pensionistas, por período determinado e para fins de equacionamento do déficit atuarial de seu regime próprio de previdência social, de forma a alcançar o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que superem um salário-mínimo” (art. 149, § 1º-D).

Estas são as principais novidades do RPPS que passará a vigorar caso promulgada a PEC 06/2019, nos termos propostos pelo governo federal. No próximo texto, serão analisados outros aspectos do RPPS, notadamente as regras de transição relativas aos que já se encontram vinculados a tal regime, bem como as repercussões da proposta aos militares.